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健全金融消费权益保护领域的公益诉讼制度

来源 :金融时报-中国金融新闻网 访问次数 : 发布时间 :2020-01-13

随着我国金融市场发展改革的深化以及金融消费者权益保护意识的增强,日趋丰富的金融产品与服务在为金融消费者带来便利的同时,金融消费纠纷数量也呈现逐年上升的趋势。金融消费权益保护领域需要更多的定纷止争的手段,金融消费公益诉讼制度亟待确立。

必要性

(一)应对互联网金融背景下的涉众型金融风险。一方面,现阶段互联网金融违约成本较低,近年来发生了影响巨大的泛亚、E租宝、博丰等互联网非法集资恶性案件以及诸多P2P网贷平台先后曝出“跑路”事件,给全国各地广大金融消费者造成了重大损失;另一方面,由于互联网的媒体属性,互联网金融的社会风险更为复杂,一旦爆发案件,涉及消费者往往人数庞大而且分散各地。消费者身处异地、缺乏取证能力,在维权成本较高的情况下往往存在“搭便车”的维权心理。因此,当涉众型金融风险爆发时,有必要由特定、专业的主体来代表消费者主张权利,公益诉讼制度顺应了这一需求。

(二)解决众多不特定金融消费者的维权困境。由于涉众型金融风险牵涉面广,一旦发生纠纷,较易引发群体性诉讼。对于这类群体性诉讼,民诉法虽规定了代表人诉讼制度,但在司法实践中几近失去效用。个人提起诉讼成本高、收益低,造成司法资源的浪费;代表人诉讼又缺乏适用空间。在这种情形下,公益诉讼可成为破局良策。

(三)避免金融消费领域的发散性损害。金融消费领域权益侵害,通常是对集体利益或社会利益造成的发散性侵害,受害人为数众多,但个体受害人遭受的侵害及直接损失相对很小或难以用金钱衡量。诸多消费者利益受损难以获得有效救济,从社会经济秩序的角度看,是对违法行为的放纵甚至鼓励,将严重损害经营者诚实,守信的社会秩序。在个别侵权追究难以有效解决此类行为的情况下,如果将“金融消费者”视为集合的利益主体,与侵权人形成“群对一”的集体公益对抗关系,发散性轻微侵害叠加形成的较大危害后果将促进金融消费者维权,维护金融秩序。

可行性

(一)立法依据充分。《消费者权益保护法》第二十八条规定,提供证券、保险、银行等金融服务的经营者应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息。可见立法机关将金融产品和服务的购买者称为“消费者”,金融消费者应当与普通消费者享有完全一致的权利。《民事诉讼法》第五十五条明确法律规定的机关和有关组织可以对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。对于侵害众多金融消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,特定机关和组织提起诉讼完全符合立法依据和立法目的,立法依据充分。

(二)已有实践探索。近年来,消费者协会和检察机关在移动终端、食品安全等消费公益诉讼领域都进行了有效探索,通过公益诉讼的方式,或督促经营者改变了违法行为,或对行为人民事责任予以追究,为探索金融消费公益诉讼提供了宝贵的经验。同时,在人民银行等金融监管部门推动下,各地纷纷成立金融消费权益保护协会,有固定经费和专职人员配置,具备受理和解决金融纠纷的经验,成为在金融领域维护消费者合法权益的重要组织,在金融业的影响力和公信力不断提升。此外,公安部针对互联网非法集资案件频发的现象启用非法集资案件投资人信息登记平台,解决了投资人众多、涉及地域广泛、电子数据量巨大的取证难题,虽出于刑事侦查需要,但也可为具有刑事犯罪因素的金融消费公益诉讼案件提供有益参考。

相关建议

(一)灵活界定金融消费者的含义。首先,在现行立法框架下,金融消费者目前宜确定在“自然人”的范围内,是与经营者相比处于相对弱势地位的一方。其次,由于在金融领域中“生活消费”与“非生活消费”难以精确界定,有必要考虑到新时代新型消费形式的需求,将所有从金融机构购买金融商品或接受服务的自然人都界定为金融消费者,而无需考虑投资理财与个体生活之间的关系。第三,考虑到消费者权益保护法对消费者实施倾斜保护,金融消费者在金融消费关系中应具备明显的“弱势”,在金融领域,消费者的弱势不一定表现为经济负担能力上的弱势,而更多应体现为信息掌握能力、专业操作能力方面的弱势。长远来看,宜由金融监管部门根据市场发展情况,对金融消费者概念进行动态性和包容性的界定,涵盖财力、专业能力和风险承受能力等均处于“弱势”的法人或其他组织。

(二)确定金融消费公益诉讼的适格原告。省级及以上消费者协会是《消费者权益保护法》明确规定的有权提起消费公益诉讼的组织,但目前符合该条件的组织全国范围内仅有30多个,无法对金融消费者权益形成有效保护。需通过修改立法,对金融消费公益诉讼领域的适格起诉主体范围进行扩张,形成消费者协会及金融消费权益保护协会(简称“消协组织)、检察机关和“一行两会”金融消费权益保护机构三类起诉主体并存的模式。

(三)建立多元起诉主体之间的顺位协调机制。考虑到金融消费领域的专业性,金融消费公益诉讼的起诉主体应具有较强的识别能力和举证能力,因此金融消费权益保护机构可作为第一顺位,而消协组织可处于第二顺位。鉴于一般民事公益诉讼只有在无相关主体提起诉讼或建议相关主体不提起诉讼的情况下,检察机关才会作为原告提起诉讼,检察机关在金融消费公益诉讼中也应遵守这一基本规则,居第三顺位。法定期间内不同顺位主体均对同一个案件提起诉讼,则以顺位在先的主体作为适格原告;当同一顺位不同主体提起诉讼时,按照民诉法一般原则,后立案的法院将案件移送给先立案的法院审理即可。

(四)构造合理的金融消费者权利体系。提起金融消费公益诉讼的主体可享有:第一,损害赔偿请求权。在行政机关未查处金融机构损害广大金融消费者合法权益的违法行为的前提下,可以提起损害赔偿之诉,以补偿公共利益的损害。损害赔偿的数额可以根据金融机构违法所得予以确定。第二,停止侵害请求权。即原告有证据证明金融经营者对金融消费者有实际侵害或侵害危险时,为防止侵害的产生或者损失的扩大可以向法院提起停止侵害之诉、禁止经营者为一定行为之诉。第三,人格权请求权。即当金融产品或服务提供者的行为给金融消费者造成严重的精神损害时,原告有权要求其承担赔礼道歉等民事责任。

(五)完善程序性保障机制。第一,设立金融消费公益诉讼前置程序。对于消协组织和金融消费权益保护机构提起的公益诉讼,按照国情与检察机关30日督促期限的惯例可以规定,在提起金融消费公益诉讼之前30日应当告知相应的侵犯金融消费者合法权益的金融机构。若在此期限内金融机构积极整改,消协组织和金融消费权益保护机构则可以视其社会效果决定是否提起诉讼。第二,合理分配金融消费公益诉讼的举证责任。对于金融消费侵权行为的事实、损害后果等事实,应由原告举证;在行为与结果因果关系的举证责任上,原则上应实行举证责任倒置,由被告承担举证责任。法院如果认为原告有能力举证的,可以由法院指定原告提供相应的证据。法院还可以根据原被告双方在诉讼中的具体状态,采用提高或者降低证明标准的方式实现案件心证过程。

(六)将金融消费公益诉讼审判结果纳入金融信用评价体系。最大程度地发挥金融消费公益诉讼对不特定的金融消费者的指引、保护和对违法违规金融机构的惩罚、警示作用。