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信用监管应坚持适度与审慎原则

来源 :法治日报 访问次数 : 发布时间 :2020-10-29

近年来,随着法治政府建设进程的加快,“放管服”改革的深入推进,监管机制也在不断升级转型,尤其是依托社会信用体系所开展的“信用监管”,更是成为监管改革的重要方向。

所谓信用监管,是指监管机关将其所掌握的市场主体信用信息进行归集、评价,并在此基础上采取分类监管、信息公示、行业禁入等多种措施,以促进公共目的实现的新型监管方式。相较于传统监管方式,信用监管存在如下优势:第一,相较于传统的“大海捞针”式执法,信用监管机制收集了市场主体大量的行为信息,监管机关对违法风险的判断具备更丰富的事实基础,执法精确度也就更高;第二,相较于罚款等传统的行政制裁方式,信用监管中的具体惩戒措施(如负面信息披露、行业禁入等)具有较强的扩张性,其影响可以充分延伸,从而产生更强的威慑力和戒惧效应;第三,由于信用监管属于一种较新的监管手段,程序约束尚不充分,因而更具效率和灵活性,执行成本也相对低廉。

需要注意的是,绝大部分事物都是利弊互现的,信用监管也不例外——治理高效和权力扩张构成了信用监管这枚“硬币”的正反两面。虽然信用监管似乎以较小的行政成本撬动了社会治理效果的提升,但其行政成本的低廉部分来自于对正当程序等法律约束的规避,强治理效能则可能来自于多重行政权力的集中和连结,从而蕴藏了较高的合法性风险。

当前部分实践已在一定程度上显现出问题:部分监管机关超出法律规范授权范围开展失信惩戒,对“失信”界定过宽,“惩戒”过严,造成“宽进严惩”,其结果是市场主体正当权益和市场活力受损。对信用监管法治化的讨论不能仅停留于为其寻找上位法依据的形式合法性证成上,还须进一步正视信用机制本身的局限性,妥善进行制度安排。特别是对于负面信息披露、市场禁入等对当事人权益影响巨大的惩戒性措施,更应秉持适度与审慎的态度。

首先,负面信息披露应当适度且审慎。从信息经济学角度来看,信息披露具有多方面的正向价值,但也暗含负外部性:一方面,事无巨细地披露会使接收者陷入“信息疲劳”,忽略真正的高风险信息。另一方面,社会结构的复杂性使得信息披露的后果极不确定,这可能影响“过惩相当”的实现。尤其是在互联网环境下,经社交媒体的放大和聚合,不适当的披露可能会造成不同主体的应激反应,引发争议。此类事件时常见诸媒体报端。例如,监管部门在尚未掌握充分事实的情况下发布警示,导致市场主体商誉损失的“农夫山泉砒霜门”事件发生;阿里曾在美遭遇投资者集体诉讼,经历了漫长的司法过程后,以企业支付巨额和解款项告终,其中也与监管部门公开披露在非正式执法程序中获取的指向内容尚待确证的信息有关。

在传统上,面对市场信息匮乏的问题,许多国家都是要求市场主体自主披露信息,同时以市场化的征信作为补充。尽管在风险社会背景下,部分国家也在探索由行政机关直接披露负面信息,但态度相对审慎。我国社会信用体系建设的政府主导路径使得信息披露主要由行政机关进行,这本身就存在一定的“污名化”风险。若在调查尚未结束时披露信息,还有可能固化立场,形成执法偏见。

基于上述考虑,未来应当坚持适度原则,更加妥善地使用负面信息披露等新型监管措施。一般来说,可允许监管机关在有相应证据的前提下,披露紧迫、严重的市场风险,向社会公开重大违法行为的处理决定等,但对于未经调查核实的违法指控、新业态引发的尚无定论的合法性争议等信息则应当相对克制。同时,负面信息的披露本身也应当有严格的程序规范。

其次,就市场禁入等资格性的惩戒措施而言,应当更审慎地限定适用条件与范围。此类惩戒措施的一个重要逻辑是,依据市场主体过往的行为而形成的信用图像,刻画市场主体的品行表征,并基于这一推断剥夺其未来从事特定活动的资格。但这一机制本身存在着误判风险,即信用图像可能是存在偏差的,由此,基于信用图像的预测与市场主体未来的行为可能并不完全一致。在此种情况下实施禁入可能形成对权利的过度限制。当前跨领域联合惩戒之所以引发争议,核心问题就在于市场主体在某一领域的失信,并不天然意味着其在另一领域的守法可能降低,此领域的行为与彼领域的制裁之间不具备实质性联系,制裁也就难言正当。

从上述分析出发,在基于信用信息展开监管时,应当更多发挥其在分配执法资源、提供执法线索、增强行政行为理性度等方面的指引性效能,将信用信息更多作为开展日常监管活动的事实依据和裁量因素,而不应过分偏重威慑实效。在基于信用信息实施禁入时,应当尽量确保正当和必要,并尽量降低偏差和误判的损害:其一,在适用范围上,应主要限定在系统性风险较高、风险容忍程度较低、守法义务要求更高的行业和领域,如证券、食品药品、安全生产等。其二,应当确保失信行为与制裁措施有充分的、实质的联系,即信用信息能够有效反映出相关主体缺乏合法从事相关活动的能力或意愿,同时确保制裁行为的严厉程度与失信行为的主观恶性和危害程度相当,并为被制裁者提供正当程序的保护。

(作者系对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心研究员 孔祥稳)

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