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信用修复的法理依据及类型化实施

来源 :《中国信用》杂志 访问次数 : 发布时间 :2020-01-14

信用修复是信用法治体系建设的一个重要机制。本文以信用法治体系建设为目标,经过对比研判初步界定了信用修复的含义,在深入分析信用修复的法理基础上,对信用修复进行分类并对信用修复类型化的实施标准、机制及程序进行研究,最后借鉴国外信用修复的经验,提出完善我国信用修复机制的建议。

根据中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的建设中国特色社会主义法治体系的总目标,并按照我国信用体系建设现状、信用自身包含的内容和运行规律,笔者认为,我国信用法治体系的构建,应该包括信用征信法律系统、信用评估法律系统、信用担保法律系统、信用信息共享法律系统、信用监管法律系统、信用标准法律系统、守信奖励与失信惩戒法律机制、信用修复法律机制等八大系统与机制。信用法治体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。

信用修复是信用法治体系建设的一个重要机制,是完善守信联合激励和失信联合惩戒机制的重要环节,是构建以信用为核心的监管体系的必然要求,是失信主体解除惩戒措施的制度保障。建立和完善信用修复机制,有利于推动信用法治体系建设的规范化、系统化。

信用修复是信用法治保障体系的重要组成部分。2016年5月,国务院发布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》明确提出,要建立健全信用修复机制,支持失信个人通过社会公益服务等方式进行信用修复。2017年10月,国家发展和改革委员会、中国人民银行联合印发《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》,明确提出了鼓励和支持自主修复信用,规范信用修复流程。

在社会治理大格局下,我国大力推动“信用中国”建设,就是要使信用能影响到社会生活的各个环节。而就目前的信用实践而言,信用的不当受损亟需适当的法律救济制度。信用修复这一问题涉及诸多领域的不同主体,抽象性规定对现实问题的解决指导意义不大,需要以现实问题为导向、以内在需求为制度实效,进行类型化研究,针对不同类型进行分领域、分层级设置具体的法律规制。

一、 信用修复的法律基础

(一)信用修复的含义界定

信用修复来源于信用实践的需要,具体来说,信用修复的目的就是剔除信用评价中的不良信息,这一不良信息有以下三种来源:信息主体的主观原因造成的; 信用评价机构自身原因采集信息错误而造成的; 第三方过错造成的不良信用信息。但无论在学界还是在立法上,都没有对信用修复进行准确的定义。为了明确信用修复的含义,将现有的定义进行以下对比:

《江苏省社会法人信用基础数据库信用修复办法(试行)》将信用修复定义为“社会法人在一定期限内主动纠正其因非主观故意因素导致的失信行为,按照一定条件,经规定程序,获准停用或缩短失信行为记录使用期限,重建信用的过程”。

《浙江省信用修复管理办法(征求意见稿)》将信用修复界定为:“不良信息主体为改善自身信用状况,按照规定的条件和程序,向作出不良信息认定的公共信用信息提供单位提出申请并被确认的信用补救行为。”

二者相对比来看,在主体方面,江苏省采用的定义将主体限定为“社会法人”,而未涉及自然人的信用恢复问题,浙江省则将主体表述为“不良信息主体”,通过描述主体特征进行定义将法人和自然人包含在内;在目的方面,江苏省认为信用修复的目的是“在一定期限内主动纠正其因非主观故意因素导致的失信行为”,而浙江省认为信用修复的目的是“改善自身信用状况”,二者都从主观上对这一目的进行表述,但相较之下,前者更为确切。

综上,笔者对信用修复的含义初步做出如下界定:广义上的信用修复,是指改善现有信用状况、提升信用评价的一系列信用活动。狭义上的信用修复,则是指失信的自然人或者法人(企业)对已发生的信用评价降低,依据一定理由,遵循一定程序,以恢复信用评价为目的进行的活动。

从这个角度看,连维良所指出的“信用修复指的是失信主体在彻底纠正失信行为并承担相应法律责任的前提下,在接受诚信教育主动做出守信承诺并按规定履行相关社会责任的前提下,依法依规退出“黑名单”并相应解除失信联合惩戒,依法依规缩短或结束失信信息公示,依法依规规范保存信用记录的相关措施和过程”,这一定义是较为详细和确切的。

(二)信用修复的法理依据分析

1.合同视域下信用修复的法理依据

信用修复是信用运行的末端,是信用运行出现不当受损时的补救手段,其法理基础在于合同法,实质上是契约关系的一种延伸。

首先,根据意思自治原则,通过授信过程,信用服务机构与相关主体达成使用信用信息的合意,对其信用进行评价,这并非行政法上行政管理的强制性要求,其实质上是形成了一种平等契约关系;虽然,信用信息的使用者(比如银行)往往具有一定的公权力属性,但其公权利属性的着重点在于防止或避免信用信息的失真或滥用,而不影响缔约地位。

其次,关于合同内容,信用信息使用者和信用信息提供者实质上在授信过程中就已经确定了信用信息使用的范围和方式,即合同条款已经明确约定了合同义务。根据诚实信用原则可以推知,合同相关条款当然具备下列内容:信用信息提供者必须提供真实有效的信息;信用信息使用者必须按照约定的方式和目的使用信用信息。

再次,当因为信用信息使用者的过错而导致信用信息提供主体的信用评价降低时,实质上是信用信息的使用者违反了合同义务,该违约行为造成的不利后果就是使信用信息主体的信用评价降低;此时“信用修复”可以认定为违约一方承担违约责任的一种方式,相应的承担违约责任的方式在可履行的前提下最优解决方式就是“恢复原状”,即这里提到的信用修复,即违约方以“信用修复”方式承担了“恢复原状”这一违约责任。

最后,当信用信息提供者存在过错时,即使用者无过错时,信用评价的降低是对于存在过错的信用信息提供者的准确评价,是基于合同要求其承担的不利益,根本在于信用信息提供者违背了合同义务,因此此时信用评价的降低就是一种违约后果,但是,居于公平原则和信用立法的意旨,应该给予信用信息提供者一定的救济途径,即其可以通过纠正其行为补正其降低的信用评价,这也是一种信用修复。

可见,信用的基本规则是信用关系缔结的自愿性、信用合约的有效性(合法性)、信用履约的强制性以及信用依法保护的公平性。

2. 权利义务视角下信用修复的法理依据

信用修复乍看似乎是信用主体的权利,因为信用修复的后果是信用主体信用评价的上升。但是,信用主体必须采取一定手段改善自身的失信状态,使得信用信息回归真实准确的状态,因此信用修复实际上也是信用主体的义务。

这一义务来源有两种,第一种是法定义务,第二种是约定义务。信用修复中的法定义务是指,信用信息主体根据法律规定所负担的,必须依照一定程序在一定时间内履行修复行为,剔除不良信用信息的义务,税收领域纳税人缴纳滞纳税款以剔除不良纳税信用信息的义务就是典型的法定义务;信用修复中的约定义务是指,信用信息主体根据合同约定而负担的,在合同约定领域内,以一定方法经一定程序所实施的恢复自身信用的义务,贷款领域的还贷是履行该种约定义务的最常见方式。

二、信用修复的分类

(一)以主体划分

从主体角度对信用修复进行分类,可以简单的分为个人的信用修复和企业的信用修复。

1.个人的信用修复个人的信用修复起源于个人信用较为发达的英美国家,是信用运行的必然结果。个人信用的修复可以分为普通个人信用的修复以及涉诉个人信用的修复。普通个人的信用修复是指,当信用评价机构告知相关自然人其信用报告中出现负面信息时,相关主体可以申请修复其不良信息。

修复的理由,往往分为两类,一是数据本身存在错误,不能真实反映信息主体的实际情况;二是不良记录确实是因信息主体自身问题产生的,需信息主体主动申请修复。涉诉个人的信用修复,是指进入司法程序的案件当事人,判决后作为被执行人基于主客观等不同原因进行降低或消除信用负面信息的修复活动。

2.企业的信用修复企业信用修复实质上包括两个方面,一是不良信息产生时如何最大限度降低此不良信息的负面作用,二是企业在产生负面信息后采取什么纠正措施可以提高企业信用。在第二个方面,常见的纠正措施有纠正信用评价机构自身的错误信息采集行为,以及纠正第三方过错下的不良信用信息采集行为。

企业信用的修复可以分为普通企业的信用修复和破产企业的信用修复,前者与普通个人的信用修复相类似,可以理解为当企业因自身问题或者因第三方过错等问题导致信用评价降低时,依照一定的程序申请信用评价机构删除自己的不良信用信息,以实现企业信用的恢复。而破产企业的信用修复问题具有复杂性,企业破产重整的重要支点在于信贷资金,基于信用在资金融通的具有重要作用,破产企业的信用修复直接影响到其是否能获得信用贷款,继而决定了其破产重整能否成功。

从现有司法实践来看,破产企业重整主要面临的信用修复问题既包括银行不良信贷信息修复,也包括一般不良信用信息修复,在现实中不良贷款的信息修复是破产重整企业在信用修复中更加关注的问题。因为债权人较多且难以统一意见,以及没有明确的立法可以遵循,因此破产企业的信用修复可否单独启动程序,在制度上还是空白。同时,破产企业的信用修复问题的特殊性还在于,破产重整企业已经资不抵债破产,丧失清偿能力,如果企业希望重整以实现再生,就必须要求司法机关为修复企业的信用行为进行背书。

(二)以失信程度划分

不良信用的评价是信用修复的前置程序,基于这一评价结果的不同,信用修复相应地可以分为一般失信的信用修复和严重失信的信用修复。一般失信的信用修复,是指针对被评价为“一般”程度的不良信息,失信主体在采取补救措施或者在举证非其过错后,在一定时间内经过一定程序向相关主体申请信用修复。

严重失信的信用修复,是指针对诸如强制执行记录、行政处罚记录、职业资格吊销信息等严重不良信息申请的信用恢复,这种信用恢复的特殊性在于,其不良信息对应的失信行为必须已经补正,或者其不良信息对应的行政处罚等措施已经解除,只有在此前提下,才能通过主动申请的方式请求信用恢复。同时,针对严重失信进行的信用修复效果也具有特殊性,其修复效果通常不能达到失信前的程度,即只能在一定范围内恢复信用评价。

(三)以失信领域划分

从失信领域角度进行划分,信用修复可以分为政府信用修复、商事信用修复和社会信用修复及司法信用四大类。

政府信用修复包括行政许可、政府采购、招标投标、劳动就业、社会保障、科研管理、干部选拔任用和管理监督、申请政府资金支持等领域的信用修复。

商务信用修复包括生产、流通、金融、税务、价格、工程建设、政府采购、招标投标、交通运输、电子商务、统计、中介服务业、会展和广告等领域的信用修复。

社会信用修复包括医药卫生和计划生育、社会保障、劳动用工、教育和科研、文化体育和旅游、环境保护和能源节约、互联网应用和服务领域及社会组织和个人的信用修复。

司法信用修复包括法院公信、检察公信、公共安全领域公信、司法行政系统公信、司法执法和从业人员的信用修复。

三、信用修复类型化的实施

(一)信用修复类型化的实施标准

信用修复实施标准是针对目前信用修复各领域问题实施不力的问题,所设立的可以共同使用或重复使用的制度模式。其意义在于,通过信用修复类型化的实施,明确了各项工作之间的逻辑关系,通过流程化保证实施质量。

信用修复实施标准分为以下不同层面:

1.在内容层面,根据信用修复的流程,信用修复实施标准包括以下几个方面的内容:修复主体确定标准、申请(异议)程序实施标准、失信内容审查标准、失信主体承诺标准、修复机构监管标准、信用信息上报标准,信用修复争议处置标准等。

2.在技术层面,信用修复实施标准应以数据库为基础进行的,提出“一处修复,共同效果”的规则,在技术层面信用修复的实施要求保持信用信息交换的及时与准确;同时技术层面最通用的是“黑名单”技术,这一技术在信用修复的实施中相应的配套技术尚不完善,需要确定相应的复查、修正技术。

3.在操作层面,信用修复的实施标准在不同领域有着不同的具体要求。在社会信用领域,信用修复的实施标准更加侧重于信用修复过程中的公示内容,因为社会信用的修复实际上对应的是信用信息主体的社会公信力的恢复;而商事领域信用修复的前置行为依然是违背诚信原则的行为,信用修复需要遵循“范围有限原则”,因此商事信用修复的实施标准更需要政府公权力机关的介入,以明确恢复的具体程度以及进行有效公示。

以税务领域的信用修复为例,国家税务总局发布的《国家税务总局关于纳税信用修复有关事项的公告》(以下简称《公告》)中明确规定,纳税人可在纳税信用被直接判为D级的次年年底前向主管税务机关提出申请,税务机关根据纳税人失信行为纠正情况调整该项纳税信用评价指标的状态,重新评价纳税人的纳税信用级别,但不得评价为A级。这一点是修复范围有限原则的体现。

在金融领域,信用修复的实施目的更加侧重于经济效益,即要求信用修复实施要足够准确迅速,能够及时反馈到信用贷款的发放上。因此金融领域的信用修复实施标准重点在于信用异议受理标准、信用修复任务分配实施标准以及信用修复结果审查标准。

(二)信用修复类型化的实施机制和程序

信用修复类型化实施机制的逻辑原点在于,通过针对不同领域设定不同的实施机制和程序,来应对具体领域内的细节性问题,进一步保证信用修复的实际效果。

同时,分领域信用修复也是联合惩戒机制的必然要求,联合惩戒机制是指针对失信行为由所涉领域相关部门联合及时给出恰当的负面评价,以此种手段将不良信用信息所标示。与联合惩戒机制相对应,信用修复引发的效果也具有联动性,这种联动性的技术基础在于多部门共建共享的信用信息数据库,修复效果的联动效应即“一处修复,系统联动”,这一联动修复机制保证了信用修复能够及时有效完成相关信用信息的更正。

信用修复的实施,起始点应该是信用信息异议机制,通过异议申请机制,信息主体就获得了相应的信用修复的机会。根据《个人信用信息基础数据库异议处理规程》,如果信息主体对信用报告中的内容持有异议、认为其存在信息遗漏或错误的,可以亲自或委托代理人向征信中心或征信中心分中心提出异议申请,要求征信中心与数据报送机构核查记录的真实性和准确性。

这一机制也包括了信用信息不实投诉机制,赋予了信息主体启动信用修复的主动权。信用信息异议机制是信用主体主动行使权利的依仗,与之相对应的是信用信息自动更新机制,这一机制可以在信用评价机构发现自身错误时提供恰当的途径来更新信用信息,使之准确真实地反映信用主体的信用状况。

《征信业管理条例》明确规定:“征信机构不得披露、使用自不良信用行为或事件终止之日起已超过5年的个人不良信用记录。”这实际上也是一种信用重建机制,使得信用的评价能够做到尽可能的及时和准确。

要想实施信用修复的类型化,就要依托信用修复的实施机制,确定信用修复类型化的实施程序,具体而言程序分为以下四个阶段:

第一阶段,对信用信息异议或信用信息自动更新机制所涉及的信用信息进行收集和固定;

第二阶段,确定第一阶段所收集和固定的信息的基本属性,明确相关主体及其基本诉求;

第三阶段:根据所涉及信息的基本属性和相关主体的诉求,确定信用修复所涉及的领域以及严重程度;

第四阶段,根据主体、领域以及严重程度,确定信用修复的具体实施效果。

(三)信用修复类型化的实施后果

从上述信用修复的定义来看,信用修复的目的是通过剔除信用信息中的不良信息,以提高信用主体的信用评价,使信用主体的信用得到提升或恢复,与之相对应的不同类型的信用修复对应着不同的实施后果。也就是说,信用修复类型化确定了不同主体、不同程度、不同领域的信用修复对应不同的后果。

首先,从主体角度来说,个人信用修复的实施后果是个人不良信用信息被剔除以及个人信用评价的提升或恢复;对于涉诉个人来说,其特殊意义在于被执行人信用负面信息被修复后,应当恢复到涉诉之前的程度。

企业信用修复则意味着其信用评价的上升,同时也意味着其以信贷为基本手段的资金融通更为顺畅以及社会信用评价的恢复;对于处于破产重整阶段的企业来说,信用修复的主要后果是重整企业的债权人及第三方评价机构同意企业提出信用修复申请,并在一定程度上使破产重整企业获得贷款能力,以实现企业的破产重整,也就是说破产重整企业的信用修复目的更多的还是信贷信用的恢复以获得资金而非重构企业的公共信用。

其次,从失信程度上来说,对于一般程度的失信,信用修复的过程较为迅速,恢复后的信用评价应当与信用不良信息出现之前的信用相同;而对于较为严重的失信,信用主体必须证明已通过行为补正或者相应的不良信息已经实质上不存在,这种恢复需要较长的时间,且信用修复最后的效果并不等同于信用降低前的信用评价。

最后,不同领域内信用修复的效果也不同,社会信用修复的落脚点在于社会信用形象的重建,而金融信贷领域信用修复的效果主要是贷款能力的恢复,前者者注重社会效果,后者注重经济效果。同时,从另一个角度来说,信用修复的类型化,将现有的“个案审核”的异议审核程序大大简化,从而加快了信用修复机制的运行速率,也提升了信用修复的准确度,这与信用修复制度设计的目的相呼应。

四、完善我国信用修复机制的建议

(一)从域外立法经验看我国信用修复的现存问题

信用规则必须适应各个国家、不同时期经济发展水平的要求,因而信用的有效性或合法性规则 ,充分体现了时代性和国别性的特点。信用法治体系的建立与完善,是一项长期而复杂的系统工程,发达国家用上百年的时间才建立比较成熟的信用法律制度。

当前世界主要国家的信用修复模式,主要有以下三种:

第一种以美国为代表的市场导向型信用修复模式。首先确保有完善的法律法规体系,构建良好的实施环境,利用市场自由竞争优势,减少负面消息对信用主体的不良影响,保证信用机构主体行为的规范性,营造良好的社会信用环境。

第二种是以英国为代表的市场化与福利化结合的修复模式。通过设立信息专员署、信息法庭等专门机关,发挥其公共职能,受理个人信息业务的投诉,成立信用修复中心,向目标群体提供咨询和建议,协助其信用修复、异议申请等信用信息服务。

第三种是政府主导型的信用修复模式。主要由政府部门主导,通过建立援助委员会等部门,针对不同失信人群提供信用信息服务。

从对世界主要国家的信用修复模式进行分析后不难看出,随着我国信用市场逐步发展,异议申请效率低、信用修复方式单一等问题也逐渐凸显,需要借鉴国外先进的信用修复经验,不断完善我国的信用修复机制。

相较而言,我国当前个人信用的修复制度已经较为完善,制度运转也较为连贯,但我国在信用修复中突出的问题在于缺少针对企业的信用修复制度。企业信用的法律规制有赖于社会各方的有效配合,方能发挥其应有的系统功能,以达成经济社会秩序的预期目标。这种社会合力,既包括中央和地方政府推进,又包括信用服务机构、行业组织、金融机构等社会力量的配合协调。

(二)完善我国信用修复机制的路径

我国目前信用修复的主要方式为:

一是期满自动更新,《征信业管理条例》规定5年到期后,个人不良信用信息会自动更新;

二是异议申请,信用主体认为信用报告中信心确实错误的,可以向征信中心提出异议申请请求纠正;

三是自我说明,信息主体可在个人信用报告中的“本人声明”部分注明真实情况,当征信中心对异议申请有不同意见时,这种机制为信息主体提供了辩解的机会,有利于信用报告使用者更加全面的考量判断。

在当前的信用修复方式背后,我国信用修复缺少顶层制度设计,笔者建议从以下几个路径推进完善我国的信用修复机制。

(1)完善信用修复的法律法规

2013年,我国《征信业管理条例》颁布,征信行业方才进入有法可依的阶段,信用市场的快速发展,社会公众对信用修复随之产生强烈需求。应尽快制定有关信用修复的法律法规,明确信用修复的定义、范围、标准及程序等内容,构建较为完善的信用修复法律体系,保障信用主体信用修复的权利得以实现。

(2)推动信用修复机构的设立

设立官方统一的信用修复机构,加强对信用主体的权利保护。鼓励信用服务业的市场化运作,在完善的法律法规条件下,明确信用修复机构的机构设置、业务范围等,为信用市场提供行为规范,提高信用修复的效率。

(3)加强信用修复的宣传教育

制定和实施信用文化教育的总体规范,开展系列信用教育相关活动,提高社会公众对信用修复的整体认知,以政府为主导,鼓励行业的自我宣传,对信用修复的法律法规、修复流程等事宜广为宣传教育,推动失信人群主动进行信用修复,消除失信行为带来的负面影响。

总之,我国的信用体系发展较晚,信用修复机制尚不成熟,应当了解借鉴国外先进经验,结合我国目前现状,建立完善的信用修复机制以及信用法治体系,以实现社会治理的法治化和治理能力的现代化。

本文选自《中国信用》2019年12月总第36期

作者:刘瑛,教授、法学博士。中国政法大学品牌与社会信用研究中心主任、知识产权法研究所副所长,中国科学技术法学会执行秘书长,广州、天津等多地仲裁委员会仲裁员。


文章关键字: 信用 信息 主体 机制 企业